SISTEM PEMERINTAHAN PRESIDENSIIL BERBAU PARLEMENTER

Pendahuluan

Ketika kita mengatakan bahwa sistem pemerintahan Indonesia menganut sistem presidensiil, tetapi dalam prakteknya sistem tersebut masih belum diimplementasikan secara murni dan konsekuen bahwa kita benar-benar menerapkan sistem pemerintahan presidensiil dengan presiden sebagai kepala negara dan juga sekaligus kepala pemerintahan (dalam sistem parlementer, kepala pemerintahan dipegang oleh perdana menteri).

Sistem presidensiil di Indonesia masih belum bisa membuat pembatas yang jelas antara posisi kewenangan eksekutif dan legislatif. Berkaitan dengan konstitusi Indonesia, dalam hal ini UUD 1945, redaksional tentang apa-apa yang menjadi kewenangan presiden, masih sering bertabrakan dengan kekuasaan/kewenangan yang dimiliki oleh DPR.

Sistem pemerintahan mempunyai sistem dan tujuan untuk menjaga suatu kestabilan negara itu. Namun di beberapa negara sering terjadi tindakan separatisme karena sistem pemerintahan yang dianggap memberatkan rakyat ataupun merugikan rakyat. Sistem pemerintahan seharusnya mempunyai fondasi yang kuat dimana tidak bisa diubah dan menjadi statis. Jika suatu pemerintahan mempunyai sistem pemerintahan yang statis dan absolut maka hal itu akan berlangsung selama-lamanya hingga adanya desakan kaum minoritas untuk memprotes hal tersebut.

Secara luas berarti sistem pemerintahan itu menjaga kestabilan masyarakat, menjaga tingkah laku kaum mayoritas maupun minoritas, menjaga fondasi pemerintahan, menjaga kekuatan politik, pertahanan, ekonomi, keamanan sehingga menjadi sistem pemerintahan yang kontinyu dan demokrasi dimana seharusnya masyarakat bisa ikut turut andil dalam pembangunan sistem pemerintahan tersebut. Hingga saat ini hanya sedikit negara yang bisa mempraktikkan sistem pemerintahan itu secara menyeluruh. Secara sempit, Sistem pemerintahan hanya sebagai sarana kelompok untuk menjalankan roda pemerintahan guna menjaga kestabilan negara dalam waktu relatif lama dan mencegah adanya perilaku reaksioner maupun radikal dari rakyatnya itu sendiri. Berdasarkan latar belakang masalah tersebut, maka penulis memberi judul “Sistem Pemerintahan Presidensiil Berbau Parlementer”

Pembahasan

Sistem Pemerintahan di Indonesia

Pemerintahan sebagai terminology hokum mengandung dua pengertian, ialah pengertian secara luas dan sempit. Secara luas, pemerintahan dapat diartikan sebagai pengurusan Negara oleh segala alat-alat perlengkapan Negara. Sedangkan dalam arti sempit, berasal dari kata “pemerintah” yang secara politis disebut penguasa atau juga sering disebut government, ialah alat-alat perlengkapan Negara beserta departemen dan jawatan-jawatan. Jadi tugas pemerintahan itu dilaksanakan oleh pemerintah. Pemerintahan adalah tugas, sedangkan pemerintah adalah alat-alatnya. (Soegito, 2011: 7)  

Sistem pemerintahan Negara RI Menurut UUD 1945.

Sistem Pemerintahan menurut UUD ’45 sebelum diamandemen:

1.    Kekuasaan tertinggi diberikan rakyat kepada MPR.

2.    DPR sebagai pembuat UU.

3.    Presiden sebagai penyelenggara pemerintahan.

4.    DPA sebagai pemberi saran kepada pemerintahan.

5.    MA sebagai lembaga pengadilan dan penguji aturan.

6.    BPK pengaudit keuangan.

Sistem Pemerintahan setelah amandemen (1999 – 2002).

1.    MPR bukan lembaga tertinggi lagi.

2.    Komposisi MPR terdiri atas seluruh anggota DPR ditambah DPD yang dipilih oleh rakyat.

3.    Presiden dan wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat.

4.    Presiden tidak dapat membubarkan DPR.

5.    Kekuasaan Legislatif lebih dominan.

     Berdasarkan penjelasan UUD ’45, Indonesia menganut sistem Presidensial. Tapi dalam praktiknya banyak elemen-elemen Sistem Pemerintahan Parlementer. Jadi dapat dikatakan Sistem Pemerintahan Indonesia adalah perpaduan antara Presidensial dan Parlementer.

     Ketika kita mengatakan bahwa sistem pemerintahan kita menganut sistem presidensial, tetapi dalam prakteknya, sistem tersebut masih belum diimplementasikan secara murni dan konsekuen bahwa kita benar-benar menerapkan sistem pemerintahan presidensial dengan presiden sebagai kepala negara dan juga sekaligus kepala pemerintahan (dalam sistem parlementer, kepala pemerintahan dipegang oleh perdana menteri (PM)

Sistem presidensial kita masih belum bisa membuat pembatas yang jelas antara posisi kewenangan eksekutif dan legislatif. Dalam konstitusi kita, dalam hal ini UUD 1945, redaksional tentang apa-apa yang menjadi kewenangan presiden, masih sering bertabrakan dengan kekuasaan/kewenangan yang dimiliki oleh DPR Dalam batang tubuh (Pasal 10) UUD 1945 secara jelas memang disebutkan bahwa presiden republik Indonesia memegang kekuasaan tertinggi atas Angkatan Darat (AD), Angkatan Laut (AL) dan Angkatan Udara (AU).

Dalam posisi ini, tidak ada campur tangan legislatif (dalam hal ini DPR) atas posisi presiden sebagai pemegang kekuasaan tertinggi atas AD, AL, dan AU. Namun dalam pasal selanjutnya (pasal 11), disebutkan bahwa presiden berwenang mengumumkan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain, tetapi harus melalui persetujuan DPR menyangkut stabilitas.

Sama halnya dengan pengangkatan duta dan konsul yang harus meminta pertimbangan DPR. Hal ini dimaklumi mengingat pengumuman tentang perang, perjanjian dan perdamaian dengan negara lain serta pengangkatan duta dan konsul merupakan hal yang sangat strategis dan sensitif karena menyangkut stabilitas dan kedaulatan (souvereignity) negara.

Namun hal yang tampak kontradiksi tampak dalam pasal 20 ayat (5) tentang pembuatan peraturan perundang-undangan antara eksekutif dan legislatif (dalam hal ini DPD tidak termasuk pihak yang ikut membentuk undang-undang) bahwa peraturan yang disahkan (dalam hal ini undang-undang) harus melalui persetujuan bersama antara eksekutif dan legislatif, salah satu pasal menyebutkan, bahwa dalam waktu 30 hari undang-undang yang disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh presiden, maka undang-undang tersebut bisa disahkan.

Dalam posisi ini kemudian terdapat relasi yang terputus antara fungsi kekuasaan eksekutif dan fungsi kekuasaan legislatif dimana posisi politik DPR lebih kuat ketimbang eksekutif. Hal inisama tentang sistem yang 'bukan-bukan' ini juga bisa ditemukan dalam lembaga legislatif. Secara gamblang kita masih belum jelas menyebutkan 'jenis kelamin' penerapan konsep lembaga legislatif kita. Apakah bikameral (DPD dan DPR) unikameral (MPR/DPR) atau bahkan trikameral (DPR-DPD-MPR). Sehingga ketika ada ahli pemerintahan dari negara lain menanyakan sistem legislatif yang kita anut, maka kita hanya meraba-raba saja dengan mengatakan antara unikameral, bikameral, atau bahkan trikameral. Sistem legislatif kita adalah sistem yang 'bukan-bukan'.

Sistem yang 'bukan-bukan' ini bisa kita dapatkan jika mempelajari konsep pembagian kekuasaan antara tiga cabang legislatif; MPR, DPR dan DPD.Dalam prakteknya, terdapat diskriminasi konstitusi antara DPR dan DPD dalam hal pembuatan peraturan perundang-undangan.Diskriminasi konstitusi ini terkesan menganaktirikan DPD dalam hal pembuatan peraturan perundang-undangan yang hanya membentuk DPD tanpa diberikan kewenangan membentuk undang-undang Pengakuan Rakyat.

Karena menurut pasal 22D UUD 1945 yang juga diatur dalam Pasal 42 ayat (1) UU No 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD, bahwa DPD hanya diberikan kewenangan mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumberdaya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Ketika masuk pada ayat (2) lebih lanjut disebutkan bahwa setelah DPD mengusulkan rancangan undang-undang tersebut kepada DPR, maka DPR kemudian memanggil DPD untuk membahasnya sesuai tatib DPR.Namun ketika tiba pada pengambilan keputusan, DPD tidak dilibatkan.Pada posisi ini kemudian diskriminasi konstitusi ini terlihat.DPD hanya dijadikan tameng mendapatkan pengakuan dari rakyat, bahwa pemerintah sudah memperhatikan aspirasi rakyat didaerah dengan membentuk DPD, sementara kekuasaan membentuk undang-undang tetap dimiliki oleh presiden dan DPR.DPD tak ubahnya lembaga penunjang (auxilary agency) DPR yang bertugas memberikan nasehat dan usulan, sementara ketika tahapan pengambilan keputusan, DPD tidak dilibatkan.Perselingkuhan politik antara partai-partai di DPR membawa DPD pada bayang-bayang ketidakpastian politik.DPD tetap diberikan kewenangan yang tumpul dan tetap mengekor di belakang DPR. DPD dan DPR ibarat saudara tiri yang diperlakukan tidak proporsional oleh konstitusi sebagai ibu kandung,

Demikian pula dengan pembagian job antara DPR dan DPD. DPD hanya diberi kewenangan mengusulkan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, termasuk perluasan dan penggabungan daerah.Dalam konteks yang lebih luas, kedaulatan negara tetap dipegang oleh elit parpol di DPR.Konstalasi politik nasional tetap berada dalam pengawasan dan kontrol DPR.

DPD tak ubahnya Dewan Pertimbangan Agung pada masa Orba. Kekuatan negara yang dikendalikan parpol menyulitkan DPD melakukan penguatan kewenangan karena pasti akan di tentang kalangan parpol di DPR. Kekuatan lobi yang maksimal pun belum tentu menggoyahkan ratusan anggota DPR untuk rela `berbagi kue' dengan DPD.

Sementara yang kita inginkan adalah visi membangun dan menciptakan lembaga legislatif yang kuat. Yang akan menunjang kerja-kerja pemerintahan, termasuk dalam hal mekanisme kontrol. Masyarakat menginginkan terwujudnya dua kamar yang sama kuatnya (strong becameralism) antara DPR dan DPD. Bukan konsep bikameralism lunak (soft/weak bicameralisme), satu kamar mendominasi kamar lainnya (DPR mendominasi DPD).Bukan pula konsep trikameralism, kamar yang satu hanya menjadi 'penonton' dua kamar lainnya (MPR).Sistem legislatif di Indonesia adalah sistem legislatif 'abstrak-samar', bukan bikameral, trikameral, maupun unikameral.Sehingga tidak mampu menjalankan fungsi kontrol yang efektif, kritis-tajam.

Sistem yang 'bukan-bukan' juga kita dapatkan dalam konsep kekuasaan kehakiman (yudisial) antara tiga cabang kekuasaan kehakiman MA, MK dan KY. Pasca amandemen ketiga UUD 1945 yang membuka peluang terbentuknya Mahkamah Konstitusi (MK) dan Komisi Yudisial (KY) pada Bab IX Pasal 24 B dan C, nampak bahwa dinamisasi struktur ketatanegaraan kita mengalami tahap pendewasaan dan perkembangan yang cukup signifikan.

Dibentuknya MK dengan salah satu alasannya untuk menyeimbangkan struktur kekuasaan kehakiman dengan karakteristik perkara masing-masing, selain juga sebagai pembagian fungsi dan tugas dalam sistem kekuasaan kehakiman yang selama ini menjadikan MA sebagai pemain tunggal dalam wilayah peradilan. Selain itu, hadirnya KY dengan tugas utamanya melakukan pengawasan terhadap kinerja hakim serta menjaga keluhuran martabat hakim melambungkan opitimisme jutaan rakyat Indonesia yang menginginkan sistem peradilan sehat, bersih, serta jauh dari nuansa KKN setelah sekian lamanya wajah peradilan kita telah cukup telak ditampar dengan isu mafia peradilan hingga menjatuhkan wibawa pengadilan.

Namun capaian tersebut tidak begitu saja melepaskan kejanggalan-kejanggalan praktek ketatanegaraan kita.Dalam beberapa kasus, kesan antara antara pihak superior dan inferior hingga membuka wilayah perseteruan antara tiga cabang kekuasaan kehakiman ini menjadikan optimisme ini menjadi luntur kembali. Sama dengan perseteruan antara DPR dan DPD, keangkuhan MA yang tidak ingin menjadi subyek dalam pengawasan KY hingga mengajukan gugatan konstitusi ke MK menjadikan wacana check and balances terkesan dipahami dan diterapkan setengah hati. Bahwa MA lebih superior dibanding KY. Bahwa KY ibarat 'anak ingusan' yang belum punya pengalaman.Penderitaan KY semakin bertambah dengan dikabulkannya gugatan MA oleh MK hingga menjadikan KY seolah 'anak bawang' dalam permainan politik kekuasaan kehakiman di Indonesia.

Secara obyektif kita menilai, posisi KY memang lemah.Walaupun secara yuridis KY dilegitimasi dengan UU No 22 Tahun 2004 (MK UU No 24/2003), namun karena konstitusi tidak memberikan KY kewenangan peradilan. Maka posisi tawar (bargaining position) KY memang tidak cukup kuat untuk  memaksa MK dan MA menerima kehadirannya dalam diskursus kelembagaan antara cabang kekuasaan kehakiman. Kekuasaaan peradilan tetap menjadi kewenangan MA dan MK dengan pembagian wilayah perkara yang berbeda antara satu dengan lainnya.

Beberapa praktek ketimpangan konstitusi selama ini telah mengakibatkan penyelenggaraan sistem pemerintahan tidak harmonis. Disamping itu, juga berakibat pada menurunya kualitas produk legislasi yang dihasilkan akibat konflik internal (conflic of interest) pada beberapa lembaga-lembaga negara. Ketidakdewasaan penyelenggara negara dalam memaknai dan menjalankan amanah konstitusi menjadikan praktek ketatanegaraan kita akan selamanya penuh dengan konflik.

Pemerintah dan Negara jadi satu, Pemerintah terlibat dalam pembikinan UU, Negara adalah penguasa, Hak Warga Negara belum sepenuhnya sebagai pemberian Tuhan YME, sebagian masih sebagai pemberian Negara, Sistem kenegaraan yang dianut baik dalam UUD-45 yang asli maupun hasilamandemen masih mencampurkan paham otoriter yang azasnya “Top-Down” dengan paham demokrasi yang azasnya “Bottom-Up”, Bahkan posisi Kepala Negara tidak sebagai lembaga yang tertinggi dalam Negara, padahal diseluruh dunia Kepala Negara adalah Lembatga Negara Tertinggi dalam sebuah negara. UUD-45 yang asli Lembaga Negara Tertinggi adalah MPR, sedang Hasil amandemen UUD-45 justru meniadakan posisi Kepala Negara, karena Presiden bukanlah sebagai Kepala Negara, tapi Kepala Pemerintahan Negara. Hal ini menjadi sangat prinsip karena posisi Kepala Negara haruslah mempunyai hak ”Can Do No Wrong”, untuk berbuat apa saja demi kemanusiaan dan atau tegaknya kedaulatan negara.

Simpulan

Masing-masing sistem pemerintahan mempunyai kelebihan dan kekurangan, dan ketika dicampur adukkan begitu saja maka keduanya justru saling mereduksi kelebihan masing-masing dan bahkan saling menegasikannya. Kelebihan sistem Presidensial pada kuatnya stabilitas politik, hal ini terwujud karena Presiden dan anggota DPR sama-sama tidak bisa dicopot ditengah jalan.

Ketika sistem yang dirancang membenarkan Presiden bisa di “impeach” (politik) dan juga bisa dicopot ditengah jalan dengan alasan politik, begitu pula untuk anggota DPR bisa di PAW (Pergantian Antar Waktu) ditengah jalan dengan alasan politik (yang hanya lazim terjadi dalam sistem parlementer), maka sistem kenegaraan kita menjadi begitu rentan, karena posisi Presiden yang notabene Kepala Negara, negara setiap saat bisa digoyang.

Berbeda dengan sistem parlementer yang menempatkan posisi Kepala Negara terpisah denganKepala Pemerintahan, maka biarpun terjadi instabilitas ditingkat pemerintahan,tidak berarti membahayakan stabilitas apalagi eksistensi negara, karena masih ada Kepala Negara yang biasa. Belum lagi intervensi legislatif (DPR) terhadap eksekutif yang mestinya hanya terjadi pada sistem parlementer, sehingga membuat peran eksekutif menjadimandul karna banyak direcoki oleh DPR.

DAFTAR PUSTAKA

A.T. Soegito, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, UPT UNNES Press, Semarang: 2011

C.S.T. Kansil, Christine, Hukum Tata Negara Republik Indonesia (Edisi Revisi 2008), Rineka Cipta, Jakarta: 2008

Inu Kencana Syafiee, Pengantar Ilmu Pemerintahan, Refika Aditama, Bandung: 2007